1996
8 juillet
Rôle général
No. 93

Compétence de la Cour pour donner l'avis consultatif demandé - Paragraphe 1 de l'article 65 du Statut et paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte - Institution spécialisée autorisée à solliciter des avis conformément à la Charte - «Question juridique» - Aspects politiques de la question posée - Mobiles qui auraient inspiré la requête et implications politiques que pourrait avoir l'avis - Question se posant «dans le cadre de [l']activité» de l'Organisation requérante - Interprétation de l'acte constitutif de l'Organisation - Article 2 de la Constitution de l'OMS - Absence de lien de connexité suffisant entre les fonctions dévolues à l'Organisation et la question posée - «Principe de spécialité» - Relations entre l'ONU et les institutions spécialisées - Problème de la pratique de l'OMS dans le domaine des armes nucléaires - Résolution régulièrement adoptée d'un point de vue procédural et question de savoir si cette résolution a été adoptée intra vires - Résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies «se félicit[ant]» de la demande d'avis présentée par l'OMS - Conclusion.

M. BEDJAOUI, Président; M. SCHWEBEL, Vice-Président; MM. ODA, GUILLAUME, SHAHABUDDEEN, WEERAMANTRY, RANJEVA, HERCZEGH, SHI, FLEISCHHAUER, KOROMA, VERESHCHETIN, FERRARI BRAVO, Mme HIGGINS, juges; M. VALENCIA-OSPINA, Greffier.

«La quarante-sixième Assemblée mondiale de la Santé,

Ayant présents à l'esprit les principes énoncés dans la Constitution de l'OMS;

Prenant note du rapport du Directeur général sur les effets des armes nucléaires sur la santé et l'environnement(1) ;

Rappelant les résolutions WHA34.38, WHA36.28 et WHA40.24 sur les effets de la guerre nucléaire sur la santé et les services de santé;

Reconnaissant qu'il a été établi qu'aucun service de santé au monde n'était capable d'améliorer de manière significative une situation résultant de l'utilisation ne serait-ce que d'une seule arme nucléaire(2) ;

Rappelant la résolution WHA42.26 sur la contribution de l'OMS aux efforts internationaux en faveur d'un développement durable et la résolution WHA45.31 qui appelle l'attention sur les effets de la dégradation de l'environnement sur la santé, et reconnaissant les conséquences à court et à long terme sur l'environnement de l'utilisation d'armes nucléaires, qui se feront sentir sur la santé de l'homme pendant des générations;

Rappelant que la prévention primaire est le seul moyen approprié de maîtriser les effets sur la santé et l'environnement de l'utilisation d'armes nucléaires(2) ;

Notant la préoccupation des milieux de la santé partout dans le monde devant la menace permanente que constituent les armes nucléaires pour la santé et l'environnement;

Considérant que le rôle de l'OMS tel qu'il est défini dans sa Constitution est d'agir en tant qu'autorité directrice et coordonnatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international (article 2 a)); de proposer des conventions, accords et règlements (article 2 k)); de faire connaître les techniques administratives et sociales concernant l'hygiène publique et les soins médicaux préventifs et curatifs (article 2 p)); et, d'une manière générale, de prendre toute mesure nécessaire pour atteindre le but assigné à l'Organisation (article 2 v));

Consciente du fait que la prévention primaire des risques pour la santé constitués par les armes nucléaires suppose de préciser comment la question de leur utilisation est envisagée au regard du droit international et qu'au cours des quarante-huit dernières années les Etats Membres ont exprimé des vues très divergentes quant à la licéité de l'utilisation des armes nucléaires;

__________
(1) Document A46/30.

(2) Voir Effets de la guerre nucléaire sur la santé et les services de santé (2e éd.). Genève, Organisation mondiale de la Santé, 1987.

__________

1. Décide, conformément à l'article 96.2 de la Charte des Nations Unies, àl'article 76 de la Constitution de l'Organisation mondiale de la Santé et à l'article X de l'accord entre l'Organisation des Nations Unies et l'Organisation mondiale de la Santé approuvé par l'Assemblée générale des Nations Unies le 15 novembre 1947 dans sa résolution 124 (II), de demander à la Cour internationale de Justice de donner un avis consultatif sur la question suivante :

Compte tenu des effets des armes nucléaires sur la santé et l'environnement, leur utilisation par un Etat au cours d'une guerre ou d'un autre conflit armé constituerait-elle une violation de ses obligations au regard du droit international, y compris la Constitution de l'OMS ?

2. Prie le Directeur général de transmettre la présente résolution à la Cour internationale de Justice, en y joignant tous les documents pouvant élucider la question, conformément à l'article 65 du Statut de la Cour.»

2. Conformément au paragraphe 2 de l'article 65 du Statut, le Directeur général de l'OMS a communiqué à la Cour un dossier contenant des documents pouvant servir à élucider la question; ce dossier est parvenu au Greffe en plusieurs envois.

3. Par des lettres en date du 14 et du 20 septembre 1993, le Greffier adjoint a notifié la requête pour avis consultatif à tous les Etats admis à ester devant la Cour, conformément au paragraphe 1 de l'article 66 du Statut.

4. Par une ordonnance en date du 13 septembre 1993, la Cour a décidé que l'OMS et les Etats membres de cette organisation admis à ester devant la Cour étaient susceptibles de fournir des renseignements sur la question, conformément au paragraphe 2 de l'article 66 du Statut; et, par la même ordonnance, la Cour a fixé au 10 juin 1994 la date d'expiration du délai dans lequel des exposés écrits pourraient lui être présentés sur cette question. La communication spéciale et directe prévue au paragraphe 2 de l'article 66 du Statut a été incorporée aux lettres sus-indiquées adressées aux Etats concernés le 14 et le 20 septembre 1993. Une communication analogue a été faite àl'OMS par le Greffier adjoint le 14 septembre 1993.

5. Par une ordonnance en date du 20 juin 1994, le Président de la Cour, faisant suite aux demandes de plusieurs Etats, a reporté au 20 septembre 1994 la date d'expiration du délai pour la présentation d'exposés écrits. Par la même ordonnance, le Président a fixé au 20 juin 1995 la date d'expiration du délai dans lequel les Etats ou organisations ayant présenté un exposé écrit pourraient présenter des observations écrites sur les autres exposés écrits conformément au paragraphe 4 de l'article 66 du Statut.

6. Des exposés écrits ont été déposés par les Etats suivants : Allemagne, Arabie saoudite, Australie, Azerbaïdjan, Colombie, Costa Rica, Etats-Unis d'Amérique, Fédération de Russie, Finlande, France, Iles Salomon, Inde, République islamique d'Iran, Irlande, Italie, Japon, Kazakhstan, Lituanie, Malaisie, Mexique, Nauru, Norvège, Nouvelle-Zélande, Ouganda, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Pays-Bas, Philippines, République de Moldova, République populaire démocratique de Corée, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Rwanda, Samoa, Sri Lanka, Suède, et Ukraine. Par ailleurs, des observations écrites sur ces exposés écrits ont été présentées par les Etats suivants : Costa Rica, Etats-Unis d'Amérique, Fédération de Russie, France, Iles Salomon, Inde, Malaisie, Nauru et Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord. Dès réception de ces exposés et de ces observations, le Greffier en a transmis le texte à tous les Etats ayant pris part à la procédure écrite.

7. La Cour a décidé de tenir, à compter du 30 octobre 1995, des audiences publiques au cours desquelles des exposés oraux pourraient être faits devant elle par tout Etat et toute organisation ayant été jugés susceptibles de fournir des renseignements sur la question à elle soumise. Par des lettres en date du 23 juin 1995, le Greffier a prié l'OMS et ses Etats membres admis à ester devant la Cour de lui faire savoir s'ils avaient l'intention de participer à la procédure orale; il était indiqué, dans ces lettres, que la Cour avait décidé d'entendre au cours d'une seule série d'audiences publiques les exposés oraux relatifs à la demande d'avis consultatif de l'OMS et ceux concernant la demande d'avis consultatif dont la Cour avait entre-temps été saisie par l'Assemblée générale des Nations Unies sur la question de la Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires, étant entendu que l'OMS ne serait habilitée à prendre la parole qu'à propos de la demande soumise par elle-même; et il y était par ailleurs précisé que les participants à la procédure orale n'ayant pas pris part à la procédure écrite se verraient communiquer le texte des exposés et observations produits dans le cadre de cette dernière procédure.

8. Conformément à l'article 106 du Règlement, la Cour a décidé de rendre accessible au public le texte des exposés écrits et des observations écrites à la date d'ouverture de la procédure orale.

9. Au cours d'audiences publiques tenues du 30 octobre 1995 au 15 novembre 1995, la Cour a entendu en leurs exposés oraux et dans l'ordre suivant :

Pour l'OMS :

M. Claude-Henri Vignes, conseiller juridique;

M. Gavan Griffith, Q.C., Solicitor-General d'Australie, conseil;
l'honorable Gareth Evans, Q.C., sénateur, ministre des affaires étrangères, conseil;

M. Georges Abi-Saab, professeur de droit international à l'Institut universitaire de hautes études internationales de Genève, membre de l'Institut de droit international;

M. Marc Perrin de Brichambaut, directeur des affaires juridiques au ministère des affaires étrangères;
M. Alain Pellet, professeur de droit international à l'Université de Paris X et à l'Institut d'études politiques de Paris;

M. Hartmut Hillgenberg, directeur général des affaires juridiques du ministère des affaires étrangères;

S. Exc. M. Johannes Berchmans Soedarmanto Kadarisman, ambassadeur d'Indonésie aux Pays-Bas;

S. Exc. M. Sergio González Gálvez, ambassadeur, ministre adjoint des affaires étrangères;

S. Exc. M. Mohammad J. Zarif, ministre adjoint aux affaires juridiques et internationales, ministère des affaires étrangères;

M. Umberto Leanza, professeur de droit international à la faculté de droit de l'Université de Rome «Tor Vergata», chef du service du contentieux diplomatique du ministère des affaires étrangères;

S. Exc. M. Takekazu Kawamura, ambassadeur, directeur général au contrôle des armements et aux affaires scientifiques, ministère des affaires étrangères;
M. Takashi Hiraoka, maire d'Hiroshima;
M. Iccho Itoh, maire de Nagasaki;

S. Exc. M. Tan Sri Razali Ismail, ambassadeur, représentant permanent de la Malaisie auprès de l'Organisation des Nations Unies;
Dato' Mohtar Abdullah, Attorney-General;

l'honorable Paul East, Q.C., Attorney-General de Nouvelle-Zélande;
M. Allan Bracegirdle, directeur adjoint de la division juridique du ministère des affaires étrangères et du commerce extérieur de Nouvelle-Zélande;

S. Exc. M. Rodolfo S. Sanchez, ambassadeur des Philippines aux Pays-Bas;
M. Merlin M. Magallona, professeur, doyen de la faculté de droit de l'Université des Philippines;

M. A. G. Khodakov, directeur du service juridique du ministère des affaires étrangères;

S. Exc. M. Neroni Slade, ambassadeur, représentant permanent du Samoa auprès de l'Organisation des Nations Unies;
Mlle Laurence Boisson de Chazournes, chargée d'enseignement à l'Institut universitaire de hautes études internationales de Genève;
M. Roger S. Clark, professeur à la faculté de droit de l'Université Rutgers, Camden, New Jersey;

l'honorable Theodore G. Kronmiller, conseiller juridique de l'ambassade des Iles Marshall aux Etats-Unis d'Amérique;
Mme Lijon Eknilang, membre du conseil, gouvernement local de l'atoll de Rongelap;

S. Exc. l'honorable Victor Ngele, ministre de la police et de la sécurité nationale;
M. Jean Salmon, professeur de droit à l'Université libre de Bruxelles;
M. Eric David, professeur de droit à l'Université libre de Bruxelles;
M. Philippe Sands, chargé de cours à la School of Oriental and African Studies de l'Université de Londres et directeur juridique de la Foundation for International Environmental Law and Development;
M. James Crawford, professeur de droit international, titulaire de la chaire Whewell à l'Université de Cambridge;

M. Carlos Vargas-Pizarro, conseiller juridique et envoyé spécial du Gouvernement du Costa Rica;

le très honorable sir Nicholas Lyell, Q.C., M.P., Attorney-General;

M. Conrad K. Harper, conseiller juridique du département d'Etat;
M. Michael J. Matheson, conseiller juridique adjoint principal du département d'Etat;
M. John H. McNeill, conseiller juridique adjoint principal du département de la défense;

M. Jonathan Wutawunashe, chargé d'affaires a.i. de l'ambassade du Zimbabwe aux Pays-Bas.

10. La Cour tient le pouvoir de donner des avis consultatifs de l'article 65 de son Statut, dont le paragraphe 1 est ainsi libellé :

«La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis.»

«institutions spécialisées qui peuvent, à un moment quelconque, recevoir de l'Assemblée générale une autorisation à cet effet ont également le droit de demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de leur activité».

11. En ce qui concerne l'OMS, les textes précités trouvent leur prolongement dans deux autres dispositions, auxquelles la résolution WHA46.40 de l'Assemblée mondiale de la Santé fait expressément référence au paragraphe 1 de son dispositif. Il s'agit d'une part de l'article 76 de la Constitution de cette organisation, aux termes duquel :

«Sous le couvert de l'autorisation de l'Assemblée générale des Nations Unies ou sous le couvert de l'autorisation résultant de tout accord entre l'Organisation et les Nations Unies, l'Organisation pourra demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique éventuelle du ressort de l'Organisation.»

«L'Assemblée générale autorise l'Organisation mondiale de la Santé à demander des avis consultatifs à la Cour internationale de Justice sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de sa compétence, à l'exception de celles concernant les relations réciproques entre l'Organisation et l'Organisation des Nations Unies ou d'autres institutions spécialisées.»

12. Il ne fait ainsi aucun doute que l'OMS a été dûment autorisée, conformément au paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte, à demander des avis consultatifs à la Cour. La première condition requise pour fonder la compétence de la Cour en l'espèce est par suite remplie. Ce point n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucune contestation; au demeurant, la Cour a déjà, par le passé, accepté de donner suite à une demande d'avis consultatif présentée par l'OMS (voir Interprétation de l'accord du 25 mars 1951 entre l'OMS et l'Egypte, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1980, p. 73 et suiv.).

13. Plusieurs Etats ont en revanche contesté, au cours de la procédure tant écrite qu'orale, que les autres conditions posées à la compétence de la Cour soient en l'espèce réunies. Il a été soutenu, d'une part, que la question soumise à la Cour serait de nature essentiellement politique et, d'autre part, qu'elle sortirait du cadre des activités propres de l'OMS, ce qui aurait d'emblée privé l'Organisation elle-même de toute compétence pour en saisir la Cour.

14. Divers arguments ont en outre été avancés à l'effet de convaincre la Cour d'user du pouvoir discrétionnaire qui est le sien, aux termes du paragraphe 1 de l'article 65 du Statut, de décliner de donner l'avis sollicité. La Cour ne saurait toutefois exercer ce pouvoir discrétionnaire que si elle a établi au préalable qu'elle a compétence dans l'espèce considérée; si la Cour n'est pas compétente, la question de l'exercice de son pouvoir discrétionnaire ne se pose pas.

15. La Cour doit donc d'abord s'assurer que l'avis consultatif demandé porte bien sur une «question juridique» au sens de son Statut et de la Charte des Nations Unies.

La Cour a déjà eu l'occasion d'indiquer que les questions

«libellées en termes juridiques et soul[evant] des problèmes de droit international ... sont, par leur nature même, susceptibles de recevoir une réponse fondée en droit ... [et] ont en principe un caractère juridique» (Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975, p. 18, par. 15).

«compte tenu des effets des armes nucléaires sur la santé et l'environnement, leur utilisation par un Etat au cours d'une guerre ou d'un autre conflit armé constituerait ... une violation de ses obligations au regard du droit international, y compris la Constitution de l'OMS».

Que cette question revête par ailleurs des aspects politiques, comme c'est, par la nature des choses, le cas de bon nombre de questions qui viennent à se poser dans la vie internationale, ne suffit pas à la priver de son caractère de «question juridique» et à «enlever à la Cour une compétence qui lui est expressément conférée par son Statut» (Demande de réformation du jugement n 158 du Tribunal administratif des Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1973, p. 172, par. 14). Quels que soient les aspects politiques de la question posée, la Cour ne saurait refuser un caractère juridique à une question qui l'invite à s'acquitter d'une tâche essentiellement judiciaire, àsavoir l'appréciation de la licéité de la conduite éventuelle d'Etats au regard des obligations que le droit international leur impose (cf. Conditions de l'admission d'un Etat comme Membre des Nations Unies (article 4 de la Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1948, p. 61-62; Compétence de l'Assemblée générale pour l'admission d'un Etat aux Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1950, p. 6-7; Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1962, p. 155).

Au demeurant, comme la Cour l'a dit dans l'avis qu'elle a donné en 1980 au sujet de l'Interprétation de l'accord du 25 mars 1951 entre l'OMS et l'Egypte :

«En fait, lorsque des considérations politiques jouent un rôle marquant il peut être particulièrement nécessaire à une organisation internationale d'obtenir un avis consultatif de la Cour sur les principes juridiques applicables à la matière en discussion, surtout quand ces principes peuvent mettre en jeu l'interprétation de sa constitution.» (C.I.J. Recueil 1980, p. 87, par. 33.)

18. La Cour recherchera maintenant si l'avis consultatif demandé par l'OMS porte sur une question qui se pose «dans le cadre de [l']activité» de cette organisation, conformément au paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte.

La Cour note que cette troisième condition à laquelle est subordonnée sa compétence consultative fait l'objet de formulations quelque peu différentes au paragraphe 2 de l'article X de l'accord du 10 juillet 1948 - qui vise les questions se posant dans le cadre de la «compétence» de l'OMS - et à l'article 76 de la Constitution de l'OMS - qui se réfère aux questions «du ressort» de l'Organisation. Elle considère cependant qu'aux fins de la présente espèce ces différences de formulation sont sans importance.

19. A l'effet de circonscrire le domaine d'activité ou le champ de compétence d'une organisation internationale, il convient de se reporter aux règles pertinentes de l'organisation et, en premier lieu, à son acte constitutif. D'un point de vue formel, les actes constitutifs d'organisations internationales sont des traités multilatéraux, auxquels s'appliquent les règles bien établies d'interprétation des traités. Comme la Cour l'a dit à propos de la Charte :

«Dans les affaires précédentes où la Cour a dû interpréter la Charte des Nations Unies, elle a suivi les principes et les règles applicables en général àl'interprétation des traités, étant donné qu'elle a reconnu que la Charte est un traité multilatéral, bien qu'elle présente certaines caractéristiques spéciales.» (Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1962, p. 157.)

Conformément à la règle coutumière d'interprétation qui a trouvé son expression à l'article 31 de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, les termes d'un traité doivent être interprétés «dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but» et il doit être

«tenu compte, en même temps que du contexte :

b) [d]e toute pratique ultérieurement suivie dans l'application du traité par laquelle est établi l'accord des parties à l'égard de l'interprétation du traité».

20. La Constitution de l'OMS a été adoptée et ouverte à signature le 22 juillet 1946; elle est entrée en vigueur le 7 avril 1948 et a été amendée en 1960, 1975, 1977, 1984 et 1994.

Les fonctions attribuées à l'Organisation sont énumérées en vingt-deux points (points a) à v)) à l'article 2 de sa Constitution. Aucun de ces points ne vise expressément la licéité d'une quelconque activité dangereuse pour la santé; et aucune des fonctions de l'OMS n'y est rendue tributaire de la licéité des situations qui lui imposent d'agir. Il est par ailleurs précisé dans la phrase introductive de l'article 2 que l'Organisation exerce ses fonctions «pour atteindre son but». Le but de l'Organisation est défini à l'article 1 comme étant «d'amener tous les peuples au niveau de santé le plus élevé possible». Quant au préambule de la Constitution, il énonce divers principes que les Etats parties «déclarent, en accord avec la Charte des Nations Unies, ... [être] à la base du bonheur des peuples, de leurs relations harmonieuses et de leur sécurité» : ainsi y est-il notamment affirmé que «[l]a possession du meilleur état de santé qu'il est capable d'atteindre constitue l'un des droits fondamentaux de tout être humain» et que «[l]a santé de tous les peuples est une condition fondamentale de la paix du monde et de la sécurité»; il est en outre indiqué, au terme du préambule, que,

«dans le but de coopérer entre elles et avec tous autres pour améliorer et protéger la santé de tous les peuples, les Parties contractantes ... établissent ... l'Organisation ... comme une institution spécialisée aux termes de l'article 57 de la Charte des Nations Unies».

La question posée en l'espèce à la Cour porte toutefois, non sur les effets de l'utilisation d'armes nucléaires sur la santé, mais sur la licéité de l'utilisation de telles armes compte tenu de leurs effets sur la santé et l'environnement. Or, quels que soient ces effets, la compétence de l'OMS pour en traiter n'est pas tributaire de la licéité des actes qui les produisent. En conséquence, il n'apparaît pas à la Cour que les dispositions de l'article 2 de la Constitution de l'OMS, interprétées suivant les critères sus-indiqués, puissent être comprises comme conférant compétence àl'Organisation pour traiter de la licéité de l'utilisation des armes nucléaires, et, dès lors, pour poser à la Cour une question à ce sujet.

22. La résolution WHA46.40 de l'Assemblée mondiale de la Santé, par laquelle la Cour a été saisie de la présente demande d'avis, se réfère expressément, dans son préambule, aux fonctions visées aux points a), k), p) et v) de l'article 2 à l'examen. Ces fonctions sont ainsi définies :

«a) agir en tant qu'autorité directrice et coordonnatrice, dans le domaine de la santé, des travaux ayant un caractère international;

k) proposer des conventions, accords et règlements, faire des recommandations concernant les questions internationales de santé;

p) étudier et faire connaître, en coopération au besoin avec d'autres institutions spécialisées, les techniques administratives et sociales concernant l'hygiène publique et les soins médicaux préventifs et curatifs, y compris les services hospitaliers et la sécurité sociale;

[et]

v) d'une manière générale, prendre toute mesure nécessaire pour atteindre le but assigné à l'Organisation».

23. Cependant, dans son préambule, la résolution WHA46.40 se réfère à la «prévention primaire» en ces termes :

«Rappelant que la prévention primaire est le seul moyen approprié de maîtriser les effets sur la santé et l'environnement de l'utilisation d'armes nucléaires(2) ;

Consciente du fait que la prévention primaire des risques pour la santé constitués par les armes nucléaires suppose de préciser comment la question de leur utilisation est envisagée au regard du droit international et qu'au cours des quarante-huit dernières années les Etats Membres ont exprimé des vues très divergentes quant à la licéité de l'utilisation des armes nucléaires;

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(2) Voir Effets de la guerre nucléaire sur la santé et les services de santé (2e éd.), Genève, Organisation mondiale de la Santé, 1987.»
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Le document intitulé Effets de la guerre nucléaire sur la santé et les services de santé, auquel renvoie ledit préambule, est un rapport établi en 1987 par le groupe de gestion créé par le Directeur général de l'OMS pour assurer le suivi de la résolution WHA36.28 de l'Assemblée mondiale de la Santé; ce rapport met à jour un autre rapport sur le même sujet, qui avait été établi en 1983 par un comité international d'experts en sciences médicales et santé publique, et dont les conclusions avaient été approuvées par l'Assemblée dans sa résolution sus-indiquée. Comme plusieurs Etats l'ont fait observer au cours de la présente procédure, le groupe de gestion souligne effectivement dans son rapport de 1987 que «la seule façon de parer aux effets qu'un conflit nucléaire pourrait avoir sur la santé passe par la prévention primaire, c'est-à-dire la prévention de la guerre nucléaire» (résumé, p. 5, point 7). Toutefois, le groupe précise qu'il ne lui «appartient pas de définir les mesures politiques qui permettraient d'écarter cette menace ni les mesures de prévention à prendre» (ibid., point 8); et le groupe de conclure :

«L'OMS peut pourtant apporter une contribution importante à cet effort en diffusant systématiquement des informations sur les conséquences sanitaires que pourrait avoir un conflit nucléaire et en élargissant et en intensifiant la coopération internationale en matière de santé.» (Ibid., point 9.)

25. La Cour a à peine besoin de rappeler que les organisations internationales sont des sujets de droit international qui ne jouissent pas, à l'instar des Etats, de compétences générales. Les organisations internationales sont régies par le «principe de spécialité», c'est-à-dire dotées par les Etats qui les créent de compétences d'attribution dont les limites sont fonction des intérêts communs que ceux-ci leur donnent pour mission de promouvoir. La Cour permanente de Justice internationale s'est référée à ce principe de base dans les termes suivants :

«Comme la Commission européenne n'est pas un Etat, mais une institution internationale pourvue d'un objet spécial, elle n'a que les attributions que lui confère le Statut définitif, pour lui permettre de remplir cet objet; mais elle a compétence pour exercer ces fonctions dans leur plénitude, pour autant que le Statut ne lui impose pas de restrictions.» (Compétence de la Commission européenne du Danube, avis consultatif, 1927, C.P.J.I. série B no 14, p. 64.)

«Selon le droit international, l'Organisation doit être considérée comme possédant ces pouvoirs qui, s'ils ne sont pas expressément énoncés dans la Charte, sont, par une conséquence nécessaire, conférés à l'Organisation en tant qu'essentiels à l'exercice des fonctions de celle-ci. Ce principe de droit a été appliqué à l'Organisation internationale du Travail par la Cour permanente de Justice internationale dans son Avis consultatif no 13, du 23 juillet 1926 (Série B, no 13, p. 18), et il doit l'être aux Nations Unies.» (Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1949, p. 182-183; cf. Effet de jugements du Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité, C.I.J. Recueil 1954, p. 57.)

26. L'OMS est au surplus une organisation internationale d'une nature particulière. Ainsi que l'annonce le préambule et que le confirme l'article 69 de sa Constitution, l'«Organisation est rattachée aux Nations Unies comme une des institutions spécialisées prévues à l'article 57 de la Charte des Nations Unies». L'article 57 de la Charte définit les «institutions spécialisées» dans les termes suivants :

«1. Les diverses institutions spécialisées créées par accords intergouvernementaux et pourvues, aux termes de leurs statuts, d'attributions internationales étendues dans les domaines économique, social, de la culture intellectuelle et de l'éducation, de la santé publique et autres domaines connexes, sont reliées à l'Organisation conformément aux dispositions de l'article 63.

2. Les institutions ainsi reliées à l'Organisation sont désignées ci-après par l'expression «institutions spécialisées.»

«L'Organisation fait des recommandations en vue de coordonner les programmes et activités des institutions spécialisées.»

«1. Le Conseil économique et social peut conclure, avec toute institution visée à l'article 57, des accords fixant les conditions dans lesquelles cette institution sera reliée à l'Organisation. Ces accords sont soumis à l'approbation de l'Assemblée générale.

2. Il peut coordonner l'activité des institutions spécialisées en se concertant avec elles, en leur adressant des recommandations, ainsi qu'en adressant des recommandations à l'Assemblée générale et aux Membres des Nations Unies.»

«L'Organisation mondiale de la Santé est reconnue par l'Organisation des Nations Unies comme étant l'institution spécialisée chargée de prendre toutes les mesures conformes aux termes de sa Constitution en vue d'atteindre les buts fixés par cet acte.»

Pour l'ensemble de ces motifs, la Cour estime que la question sur laquelle porte la demande d'avis consultatif que l'OMS lui a soumise ne se pose pas «dans le cadre de [l']activité» de cette organisation tel que défini par sa Constitution.

27. L'examen de la pratique de l'OMS confirme ces conclusions. Aucun des rapports et résolutions visés dans le préambule de la résolution WHA46.40 de l'Assemblée mondiale de la Santé ne participent d'une pratique de l'OMS dans le domaine de la licéité de l'utilisation des armes nucléaires. Le rapport du Directeur général (doc. A46/30), visé au troisième alinéa dudit préambule, les résolutions WHA34.38 et WHA36.28 précitées, ainsi que la résolution WHA40.44, toutes visées au quatrième alinéa, et le rapport sus-indiqué du groupe de gestion de 1987 auquel renvoient le cinquième et le septième alinéas, ont exclusivement trait, le premier, aux effets des armes nucléaires sur la santé et l'environnement, et les autres, aux effets de la guerre nucléaire sur la santé et les services de santé. Quant aux résolutions WHA42.26 et WHA45.31, visées au sixième alinéa du préambule de la résolution WHA46.40, la première concerne la contribution de l'OMS aux efforts internationaux en faveur d'un développement durable et la seconde les effets de la dégradation de l'environnement sur la santé. Aucun de ces rapports et résolutions ne traite de la licéité de l'utilisation des armes nucléaires.

La résolution WHA46.40 elle-même, adoptée, non sans opposition, dès que la question de la licéité de l'utilisation des armes nucléaires a été soulevée au sein de l'OMS, ne saurait être considérée comme exprimant ou constituant à elle seule une pratique qui établirait un accord entre les Etats membres de l'Organisation pour interpréter sa Constitution comme l'habilitant à traiter de la question de la licéité de l'utilisation des armes nucléaires.

La Cour ne trouve nulle part ailleurs de pratique de cette nature. Semblable pratique ne saurait être déduite, en particulier, de passages isolés de certaines résolutions de l'Assemblée mondiale de la Santé évoquées au cours de la présente procédure, telles que la résolution WHA15.51 relative au rôle du médecin dans le maintien et le développement de la paix, la résolution WHA22.58 afférente à la coopération entre l'OMS et l'ONU sur la question des armes chimiques et bactériologiques et les conséquences de leur emploi éventuel, ou la résolution WHA42.24 concernant l'embargo imposé sur les fournitures médicales pour des raisons politiques et les restrictions à leur circulation. La Cour a au demeurant noté la prise en compte régulière, par l'OMS, de diverses normes de droit international dans l'exercice de ses fonctions, sa participation à certaines actions entreprises dans le domaine juridique au niveau international, à l'effet, par exemple, d'élaborer un code international de pratique sur les mouvements transfrontières des déchets radioactifs, ainsi que sa participation à certaines conférences internationales visant à développer progressivement et à codifier le droit international. Que l'OMS, en tant que sujet de droit international, soit amenée à en appliquer les règles ou s'intéresse à leur développement, n'a certes rien de surprenant; mais il ne s'ensuit pas qu'elle ait reçu mandat, au-delà des termes de sa Constitution, pour traiter elle-même de la licéité ou de l'illicéité de l'utilisation d'armements au cours d'hostilités.

28. Reste à examiner si l'insertion des mots «y compris la Constitution de l'OMS» dans la question soumise à la Cour (qui tend essentiellement à l'obtention d'un avis sur la licéité de l'utilisation des armes nucléaires en général) autoriserait celle-ci à donner un avis sur la licéité de l'utilisation des armes nucléaires par référence au passage de la question qui vise la Constitution de l'OMS. La Cour doit répondre par la négative. En effet, l'OMS n'est pas habilitée à demander un avis portant sur l'interprétation de sa Constitution à l'égard de questions qui se situent en dehors du cadre de ses fonctions.

29. D'autres arguments ont cependant encore été avancés dans la procédure pour fonder la compétence de la Cour en l'espèce.

On a ainsi fait valoir que, la résolution WHA46.40 de l'Assemblée mondiale de la Santé ayant été adoptée à la majorité requise, elle devait «être présumée valable» (cf. Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l'Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1971, p. 22, par. 20). La Cour observera à cet égard que la question de savoir si une résolution a été régulièrement adoptée d'un point de vue procédural et la question de savoir si cette résolution a été adoptée intra vires sont deux questions différentes. Le simple fait, pour une majorité d'Etats, d'avoir voté une résolution en respectant toutes les règles de forme pertinentes ne saurait, en soi, suffire àapurer les éventuels vices de fond qui, tels l'excès de pouvoir, l'entacheraient.

Comme la Cour l'a dit, «chaque organe doit ..., tout au moins en premier lieu, déterminer sa propre compétence» (Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte), avis consultatif, C.I.J. Recueil 1962, p. 168). Il appartenait donc assurément à l'Assemblée mondiale de la Santé de décider de sa compétence - et, par le fait même, de celle de l'OMS - pour soumettre à la Cour une demande d'avis consultatif sur la question considérée, compte tenu des termes de la Constitution de l'Organisation et de ceux de l'accord du 10 juillet 1948 qui relie celle-ci à l'ONU. Mais il incombe de la même manière à la Cour de s'assurer que les conditions auxquelles est subordonnée sa propre compétence pour donner l'avis sollicité sont remplies; par l'effet du renvoi fait, respectivement, par le paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte au «cadre de [l']activité» de l'Organisation et par le paragraphe 2 de l'article X de l'accord du 10 juillet 1948 àsa «compétence», la Cour se trouve également dans l'obligation, en l'espèce, d'interpréter la Constitution de l'OMS.

L'exercice des fonctions qui lui ont été confiées aux termes du paragraphe 1 de l'article 65 de son Statut exige qu'elle fournisse une telle interprétation, indépendamment de toute mise en oeuvre du mécanisme spécifique de recours que l'article 75 de ladite Constitution réserve aux cas où se pose une question ou surgit un différend entre Etats concernant l'interprétation ou l'application de cet instrument; et la Cour parvient, ce faisant, à des conclusions différentes de celles auxquelles avait abouti l'Assemblée mondiale de la Santé lors de l'adoption de sa résolution WHA46.40.

30. La Cour ne peut davantage accepter l'argument selon lequel l'Assemblée générale des Nations Unies, en tant que source d'où l'OMS tire son pouvoir de demander des avis consultatifs, aurait, par sa résolution 49/75 K, confirmé la compétence de cette organisation pour solliciter un avis sur la question soumise à la Cour. Au dernier alinéa du préambule de sa résolution sus-indiquée, l'Assemblée générale

«[s'est] félicit[ée] de la résolution 46/40 de l'Assemblée de l'Organisation mondiale de la Santé, en date du 14 mai 1993, dans laquelle l'Organisation demande à la Cour internationale de Justice de donner un avis consultatif sur la question de savoir si l'utilisation d'armes nucléaires par un Etat au cours d'une guerre ou d'un autre conflit armé constituerait une violation de ses obligations au regard du droit international, y compris la Constitution de l'Organisation mondiale de la Santé».

31. Etant parvenue à la conclusion que la demande d'avis consultatif présentée par l'OMS ne porte pas sur une question qui se pose «dans le cadre de [l']activité» de cette organisation conformément au paragraphe 2 de l'article 96 de la Charte, la Cour constate qu'une condition essentielle pour fonder sa compétence en l'espèce fait défaut et qu'elle ne peut, par suite, donner l'avis sollicité. En conséquence, la Cour n'a pas à examiner les arguments qui ont été développés devant elle concernant l'exercice de son pouvoir discrétionnaire de donner un avis.

32. Par ces motifs,

LA COUR,

Par onze voix contre trois,

Dit qu'elle ne peut donner l'avis consultatif qui lui a été demandé aux termes de la résolution WHA46.40 de l'Assemblée mondiale de la Santé en date du 14 mai 1993.

POUR : M. Bedjaoui, Président; M. Schwebel, Vice-Président; MM. Oda, Guillaume, Ranjeva, Herczegh, Shi, Fleischhauer, Vereshchetin, Ferrari Bravo, Mme Higgins, juges;

CONTRE : MM. Shahabuddeen, Weeramantry, Koroma, juges.

Fait en français et en anglais, le texte français faisant foi, au Palais de la Paix, à La Haye, le huit juillet mil neuf cent quatre-vingt-seize, en trois exemplaires, dont l'un restera déposé aux archives de la Cour et dont les autres seront transmis respectivement au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies et au Directeur général de l'Organisation mondiale de la Santé.

Le Président, (Signé) Mohammed BEDJAOUI.

Le Greffier, (Signé) Eduardo VALENCIA-OSPINA.

MM. RANJEVA et FERRARI BRAVO, juges, joignent des déclarations à l'avis consultatif.

M. ODA, juge, joint à l'avis consultatif l'exposé de son opinion individuelle.

MM. SHAHABUDDEEN, WEERAMANTRY et KOROMA, juges, joignent à l'avis consultatif les exposés de leur opinion dissidente.

(Paraphé) M. B.

(Paraphé) E. V. O.